Оригинал был первоначально опубликован в книге Тимура Атнашева «БЮРОКРАТИЯ, или Порядок без хозяина».

Редакция КЫРГСОЦ не разделяет мнение автора. 

Выраженные или подразумеваемые в тексте мнения, выводы и рекомендации принадлежат автору и не обязательно отражают точку зрения КЫРГСОЦ.

Содержание текста было определено его автором и не обязательно отражает позицию КЫРГСОЦ.

Судьба бюрократии в третьем мире после 1945 года оказалась еще менее предсказуемой, чем в первом. Опираясь на обзор семидесяти лет реформ и исследований, я могу сформулировать дилемму госуправления развивающихся стран: неопатримо­ниализм или государство развития? Вместо линейной эволюции возникло две крайних траектории и диапазон вариантов между ними. Выигрышная политэкономическая модель сильно отличалась как от представлений западных либеральных экспертов и политиков, так и от рецептов социалистов. Экономический рост оказался тесно связан как с качеством госуправления (северная бюрократия), так и с вмешательством аппарата в выбор приоритетных отраслей развития, что противоречило либеральной доктрине невмешательства.

Но, вопреки социалистическим идеям, успешные страны не заменяли рынок Госпланом, а направляли бизнес в определенное русло, поддерживая конкуренцию и экспортную ориентацию. Рынок в странах, где элиты не воспитали бюрократию северного типа, оказался недостаточным, чтобы обеспечить рост выше среднего и в авторитарных, и в демократических режимах. Южная государственная бюрократия, которую в данной главе я буду академически точно называть неопатримониальной или патронажной, в целом тормозит развитие, увеличивает произвол чиновников в отношении граждан, хотя иногда и сохраняет теплоту человеческих отношений.

Упрямый слон и нервный погонщик. Неопатримониализм или патронаж?

После деколонизации ученые и специалисты по госуправлению в международных организациях, которые (в целом не­ успешно, но активно) содействовали реформам в третьем мире, стали обнаруживать, что правила, должности и модные термины теории управления лишь скрывали патриархальные отношения господства. В Африке, Латинской Америке, в Индии и на Ближнем Востоке постколониальная бюрократия часто оказывалась коррумпированной, слабо дис­циплинированной, не очень исполнитель­ной и не очень дружелюбной к населению и бизнесу.

При внешней схожести южной бюрократии с коллегами из стран Запада, наблюдатели признали обманчивость заимствованных форм. И с начала 1960-х стали считать администрации развива­ющихся стран декорациями, за фасадом которых скрывается архаическая власть вождей над соплеменниками. Отвергнув легально-рациональный тип, эксперты попробовали примерить два других типа господства Вебера — харизматический и, затем, традиционный. В соревновании победил традиционный тип, и в литературе о госуправлении в Африке, Латинской Америке и Ближнем Востоке к концу 1970-х годов возникло два близких и вза­имодополняющих течения и два набора ключевых понятий:

• патримониализм и неопатримониализм;
• патронаж и клиентелизм.

Приставка нео-, впервые предложен­ная Шмуэлем Эйзенштадтом в 1973 году, важна для эволюции понятия и означает, что мы имеем дело именно с исторически новой смесью формальных (безличных) и неформальных (личных, семейных) отношений. Важно, что оппозиции «новый — старый» или «декорация — сущность» тут теряют смысл, что обычно упускают из внимания. К концу XX века наиболее внимательные антропологи и специалисты по госуправлению осознали, что регламенты, разделение тру­да или меритократический отбор в южных администрациях не были фикцией. Постколониальная бюрократия по-своему совмещает модерные и традиционные черты, меняя обе логики. Так возникает неопатримониальная бюрократия, которая обманывает обоими своими ликами — и формальным, и неформальным.

Наиболее убедительную формулу этой загадочной новой смеси предложили два немецких африканиста Геро Эрдманн (1952-2014) и Ульф Энгель (род. 1962) уже в начале XXI века. Ключевой вклад немецких исследователей связан с вынесением за скобки природы политических режимов и вниманием к двойственной природе неопатримониальных администра­ций. Социальные отношения здесь содержат одновременно формальные и неформальные черты, и их взаимное влияние меняет свойства каждой из частей целого. Немецким ученым удалось описать, как именно.

В неопатримониальной бюрократии каждый агент может на свое усмотрение как аккуратно следовать анонимным правилам, так и нарушать их в угоду патронажным связям, коррупции или иначе злоупотребляя своим положением. Служащий может нарушить правило и по соображениям высшей справедливости, а не только за взятку. Так, южный полицейские скорее отпустит беременную женщину, нарушившую ПДД, чем северный. При этом и политическое руководство остается более свободно от регламентов. Самые чуткие российские исследователи и аналитики ошибочно принимают в целом типичные черты южной бюрократии в нашей стране за уникальные.

Практика рукописных резолюций по своей природе являет­ся трансгрессивной практикой. Эта трансгрессивность, как и подавленная итерабельность, парадоксальна. С одной стороны, рукописная резолюция нарушает предель­но формализованные правило работы бюро, с другой, она уже включена в эти правила. После нанесения рукописной резолюции документ с ее текстом возвращается в бюро (приемную, секретариат), где переводится в машинописную форму. Для этого используется технология, которая называется «бегунок»: текст резолюции перепечатывается на листе формата А6, имеющем плашку с указанием должно­сти лица, сделавшего резолюцию.

Трансгрессивность практики рукописного письма обслуживает и вос­производит уникальное свойство российской правительности, которая сочетает в себе черты обеих моделей работы бюрократического аппара­та, описанных Вебером в «Хозяйстве и обществе»: и модерной, и патри­мониальной. Как и некоторые другие практики российской правительно­сти, она существует сегодня в том же виде, в каком было учреждено в начале XVIII столетия.

Противоречивый репертуар создает основу южной неопатримониальной бюрократии, когда никто внутри и извне не может быть уверен, какой тип поведения ожидать каждый раз: формальный или неформальный. Эрдман и Эн­гель подчеркивают, что стратегическая неопределенность в деле соблюдения или несоблюдения регламентов заставляет агентов искать защиту в неформальных связях, поскольку ставить на формальный ход дела рискован­но. Впрочем, сами заказчики южной бюрократии сталкивают­ся с той же проблемой. Они должны включать неформальные механизмы поощрения, в том числе терпимость к взяткам, и устрашения вплоть до террора, чтобы получить нужный результат от не очень послушных подчиненных.

Авторы также указывают на то, что черты неопатримониализма могут присутствовать и в авторитарных, и в демократических режимах. Исследования Ахила Гупты о бюрократии в демократической Индии показывают негативную сторону южного произвола и неподконтрольности чиновников в общении с самыми слабыми членами общества. Связь между типом политического режима и типом бюрократии требует отдельного рассмотрения, которое выходит за рамки книги. Важно, что не только политическое устройство, но и мотивация и энергия заказчика, внешняя конкуренция и его культурные нормы задают характер административного аппарата.

Вторая линия осмысления постколониальной бюрократии была связана с концепцией патрон-клиентских отношений, предложенной знаменитым французским антропологом Марселем Моссом (1872-1950) и развитой другими антропологами. Полевые исследования 1960-х годов позволили обнаружить этот тип связей как в Африке и на Ближнем Востоке, так и в Южной Италии. Авторы по-разному оценивали вектор и скорость изменений патронажных практик — от ожидания их скорого исчезновения до признания неустранимости, что оказалось ближе к истине. Основой патрон-клиентских связей могут быть принадлежность к семейному клану, религиозная конфессия, землячество, мафиозная лояльность, партийность или личная дружба.

Несмотря на кажущуюся «архаичность», патрон-клиентские отношения добровольны и характеризуют скорее Новое и Новейшее время. Мы не должны принимать их за феодаль­ную или крепостную зависимость или рабство. Модерные формы патронажа добавили два новых аспекта: во-первых, появляется фигура брокера, посредника, и, во-вторых, патрон часто раздает клиентам не свою собственность или плоды своего труда, как в обществах Океании или Африки, но часть «общественных фондов» — королевской казны или государственного бюджета. В Англии XVIII века, которая тогда была одной из самых развитых и быстро растущих стран, мы обнаруживаем сходный феномен и его осуждение в тер­минах патронажа и коррупции; политический патронаж как механизм раздачи постов однопартийцам в Англии сохранился до конца XIX века. Северная бюрократия в Англии и других странах Европы или в Азии формировалась за счет вытеснения партийного или кланового патронажа в пользу меритократии и требования политической нейтральности служащих.

Как мы видели на примере России или Франции, заказчики современной южной бюрократии начали внедрять стандарты и правила, но были недостаточно успеш­ны и сами не были готовы к дисциплине. То есть южная бюрократия — это не дикий слон с надписью «дисциплинированный», а полудикий слон, которого пытались объ­ездить нетерпеливые заказчики. В ответ он научился искусству избирательно не слушаться погонщика и навязанных им правил, а заказчик согласился на эту негласную норму нарушения нормы, счи­тая, что слон слишком упрям и иначе со слонами не бывает. Другие наездники научились объезжать слонов как на Западе, о чем мы узнали из первой главы, так и в Азии. О случаях переходов слонов в развивающихся странах с южного на северный край спектра я сейчас расскажу подробнее.

«Государства развития», или северная бюрократия в Азии

Во второй половине XX века элиты Японии, Южной Кореи, Тайваня и Сингапура, а затем Китая и Малайзии нащупали и реализовали во многом сходный набор стратегических ходов: реформы сельского хозяйства и переезд крестьян в город, дирижистская промышленная политика государства с элементами протекционизма, экспортная ориентация экономики и сильный меритократический госаппарат. В целом стиль госуправления стран-тигров носит долгосрочный и стратегический характер в сочетании с высокой исполнительской дисциплиной и свободным рынком. Впервые интервенционистская модель была обоснована немецким экономистом Фридрихом Листом (1789-1846). Государство играет роль не только регулятора рынка, как у Смита, но и роль предпринимателя, ускоряющего рост частных производителей. В перспективе мир-системного анализа это адекватная политика для стран полупериферии. Листа часто ошибочно принимают за апологета экономической изоляции, которым он точно не был.

Бурный рост национальных экономик и глобальная экспансия сотен японских и южнокорейских корпораций, в ряде отраслей уничтоживших американских и британских лидеров, стали описываться как «экономическое чудо». Модель управления, обеспечившая этот прорыв, получила название «государство развития». Автором термина был американский консультант Чалмерс Джонсон, изучавший опыт довоенной промышленной политики и послевоенной трансформации Японии, другой страны полупериферии, в терминах мир- системного анализа. Среди факторов успеха Японии он выделял следующие:

• Меритократия. Компактная, но сильная меритократическая бюрократия, которая отбиралась из выпускников элитных университетов через систему экзаменов, — так осуществлялась двойная селекция наиболее способных. Меритократии будет посвящен следующий раздел.
• Интервенционизм. Эти лучшие умы и управленческие таланты страны выбирали приоритетные индустрии и способы их развития, а также следили за прогрессом и корректировали курс.
• Автономия бюрократии. Политическая система предоставляет достаточную автономию для инициативы и действия высшей бюрократии; парламент и судебная система работали на поддержание инициатив административной элиты.
• MITI. Суперминистерство MITI (Ministry of International Trade and Industry) отвечало за экономическое развитие, энергетику, планирование и поддержку экспорта. Блестящие сотрудники MITI, прошедшие меритократиче­ское сито, действовали как партнеры и проводники корпораций на мировые рынки, а также выполняли экспертные функции и для проводимой госполитики, и для частного бизнеса.

Будущие высшие чиновники часто учи­лись вместе с предпринимателями или руководителями крупных компаний. Согласно Джонсону, сети личных знакомств были одним из условий японского чуда. Наиболее важной сетью были выпускники Школы права и политики Токийского университета. В Японии и других государствах развития речь шла о партнерстве, где стратегия была в руках чиновников и политиков, а бизнес с энтузиазмом использовал открывшиеся с помощью государства возможности для выхода на мировые рынки. Связи чиновников и предпринимателей могли быть почвой для коррупции, но не нарушали стратегической автономии аппарата.

Автор ключевого для нас неологизма «неопатримониализм» Шмуэль Эйзенштадт показал, что баланс контроля заказчика над бюрократией и степени автономии бюрократии есть неустойчивый, но достижимый оптимум, отклонение от которого в ту или другую сторону ведет к вырождению и дис­функциям. Я хочу добавить, что конкретные механизмы подотчетности, энергичность и осознанность заказчика в его взаимодействии с аппаратом (а также давление конкуренции на самого заказчика) определяют качество бюрократии и направление ее эволюции. Мы можем проследить движение по оси от южного края спектра к северному. А в условиях конкуренции и нестабильной внешней среды часть организаций совершают переход от северной классической бюрократии к постбюрократическому менеджменту.

Изучение опыта Южной Кореи, Тайваня и Сингапура показало, что государство развития не уникальный случай Японии, но рабочая модель и для более отсталых стран. В последние несколько лет исследователи изучают сходные паттерны в Китае, Малайзии или Вьетнаме, где аналогичную политику развития проводят новые поколения лидеров. Эти страны демонстрируют несколько десятилетий феноменального экономического роста, держась известных приоритетов: урбани­зации, экспорта, промышленной политики и протекционизма, сильного меритократического ядра бюрократии. При этом как у Листа, так и в концепции государства развития внимание направлено на преодоление негативных эффектов свободной торговли и структурного (мир-системного) неравенства разных стран, а также на лучшую интеграцию в систему глобального капитализма и разделения труда. Ошибочно прини­мать тезисы Листа за аргументы в пользу изоляции страны от мира, как это делали в Латинской Америке и сейчас иногда делают в России.

В 1995 году американский социолог Питер Эванс сделал вклад в концептуа­лизацию государств развития и включил в рассмотрение страны за пределами Юго-Восточной Азии, сравнивая Южную Корею, Бразилию, Индию и Заир. Он вводит концепт включенной автономии бюрократии. Как и у Джонсона и Эйзенштадта, ключевой тезис заключается в том, что условием успешного вмешательства госаппарата в экономику и жизнь общества является сочетание двух противоречивых установок:

1. включенности в тесные и в том числе неформальные взаимодействия с бизнесом и общественными организациями;
2. реальной самостоятельности и авто­номии чиновников по отношению к этим же агентам.

Этот тонкий баланс сложно, но возможно поддерживать. Потеря автоно­мии ведет к росту коррупции, а потеря включенности ведет к тому, что бюрократия перестает чувствовать потребности бизнеса и общества. Без «включенной ав­тономии» из инструмента стратегического развития аппарат превращается в препятствие. Как показывает Эванс, в Южной Корее обе компоненты этого баланса успешно развивались, в Бразилии и Индии это получалось делать с переменным успехом, а в Заире хищническое государство было лишено автономии и приватизировано частными интересами.

Этот разнообразный исторический опыт привел экономи­стов к аргументам в пользу ключевой роли северной бюрократии в переходе из третьего мира в первый. Напомню, что военные и экономические историки пришли к сходным выводам, изучая эволюцию успешных европейских государств-наций и империй в Новое время. Автономная и подотчетная северная бюрократия — это ключевая технология развития в современных обществах, которая в свою очередь невозможна без меритократии.

Сноски:

Eisenstadt S. N. Traditional Patrimonialism and Modern Neopatrimonialism. Beverly Hills, CA: Sage Publications, 1973.

Erdmann G., Engel U. Neopatrimonialism Revisited: Beyond a Catch-All Concept // GIGA Working Papers. 2006. February. No. 16.

Гаазе К. Б. Рукописное письмо как практика российской правительности // Социология власти. 2016. № 4. С. 122-123.

Gupta A. Red Tape. Bu­reaucracy, Structural Violence, and Poverty in India. Durham, NC: Duke University Press. 2012.

List F. National System of Political Economy. Philadelphia, PA: J. B. Lippincott & Co, 1856.

Evans P. Embedded Autonomy: States and Industrial Transforma­tion. Princeton: Princeton University Press, 1995.

Fang Z., Hung H. Historicizing Embedded Auton­omy: The Rise and Fall of a Local Developmental State in Dongguan, China, 1978-2015 // Sociology of Development. 2019. Vol. 5. No. 2.P. 147-173.

12.07.2026

↑