Оригинал был первоначально опубликован в книге Тимура Атнашева «БЮРОКРАТИЯ, или Порядок без хозяина».

Редакция КЫРГСОЦ не разделяет мнение автора. 

Выраженные или подразумеваемыe в тексте мнения, выводы и рекомендации принадлежат автору и не обязательно отражают точку зрения КЫРГСОЦ.

Содержание текста было определено его автором и не обязательно отражает позицию КЫРГСОЦ.

Ощупывая слонов

В известной суфийской притче мудрецы ощупывали разные части слона и не могли договориться о том, что же перед ними. Одни трогали бивень и говорили, что это труба и она твердая, другие трогали уши и говорили, что это мягкое животное, но никто не мог представить и назвать слона в целом.

Я хочу вернуть политический потенциал понятия бюрократии и показать, как полемика о ней задавала ориентиры общественной мысли в Новое время и как дебаты об ответственности за бюрократию и способности ее оседлать определили исход в борьбе за гегемонию между разными вариантами социализма, демократии и капитализма в XX веке. Хотя обычно мы сталкиваемся с администрацией как пользователи вовне или сотрудники внутри, в книге дан авторский взгляд на бюрократию как бы сверху, из воображаемого седла, где сидит погонщик слона или заказчик. Безуспешные, но настойчивые попытки уничтожить бюрократию и заменить ее рынком, самоуправлением или экспертами достигли апогея в середине XX века. Намерения одних заказчиков избавиться от монстра часто приводили к еще более чудовищным последствиям, а другие нашли способ одомашнить его, и здесь особую роль сыграл древний китайский рецепт в новом исполнении. И уже на рубеже ХХ-ХХІ веков появились устойчивые пост­ бюрократические формы.

Само понятие «бюрократия» придумал барон Венсан де Гурнэ в середине XVIII века. Создавая неологизм, барон добавил к сомнительному с точки зрения современников рабочему инструменту «бюро» (фр. bureau — типичный рабочий стол, обитый красной тканью; от лат. burros) греческий корень «кратос» — власть, пародируя классификацию режимов Аристотеля и Полибия: аристократии, демократии и охлократии. Власть незаметно перешла от монарха клеркам и прожектерам, которые сидели за пыль­ными столами с бумагами вместо того, чтобы воевать, промышлять или сеять.

В словаре новых слов Луи-Себастьяна Мерсье 1788 года дается следующее пояснение:

Слово, созданное в наше время, с тем чтобы четко и энергично указать на эту обширную власть простых клерков, готовящих в различных министерских бюро множество проектов, которые они находят в пыли столов или которые они защищают в силу личных предпочтений или маний.

Первое письменное упоминание слова «бюрократия» появляется в 1765 году в письме барона Гримма, доверенного лица царицы Екатерины II во Франции:

Истинный дух законов Франции в том, что бюрократия, на которую г-н де Гурнэ жаловался так сильно, присутствующая в виде канцелярий, клерков, секретарей, инспекторов и интендантов, существует не на благо общественных интересов, а наоборот, общественный интерес формируется таким образом, чтобы эти канцелярии могли существовать.

С середины XX века в большинстве европейских языков и в американском варианте английского мы находим два значения — негативное и нейтрально-положительное. В современной англоязычной Википедии определение бюрократии лишь указывает на принцип подбора на должность — на­значение, а не выборы. Французская версия тоже нейтральна в оценке, отсылает к синониму «администрации» и важности китайской и прусской бюрократии. Определение на немецком делает акцент на разграничение сфер полномочий и иерар­хию. Как пишет проницательный британский социолог Мартин Алброу, в Европе конкурировали два противоположных представления о бюрократии — буквально как об олицетворении эффективности и неэффективности.

Двойственность понятия в европейской традиции иллюстрируется близостью двух выдающихся современников: немецкого социолога Макса Вебера (1864-1920) и писателя Франца Кафки (1883-1924). Знаменитое утверждение Вебера о том, что бюрократия — наиболее эффективный и рациональный способ организовать работу управленческого штаба, задает один из двух полюсов. Классические романы Кафки «Процесс» и «Замок» художественными средствами выражают ужас перед бессмысленной и жестокой машиной. Двойственность усиливается тем, что Франц Кафка на самом деле был успешным чиновником и сам называл себя бюрократом.

Близость полярных интерпретаций Вебера и Кафки становится удивительнее, если вспомнить, что Франц Кафка был студентом брата Макса Вебера, выдающегося социолога и экономиста Альфреда Вебера (1868-1958). Более того, Альфред написал памфлет против бюрократии как машины. А братья Веберы вместе публично выступали против чрезмерного влияния немецкой бюрократии. Общ­ность круга чтения и общения Веберов и Кафки, казалось, указывает на то, что они имели дело с одним и тем же явле­нием, содержащим два полюса — абсурд и рациональность. Ключ к разгадке двой­ственности может заключаться в том, что Вебер жил на территории Германии, где царила бюрократия «прусского» образца, а Кафка большую часть жизни имел дело с австро-венгерской бюрократией, которую один исследователь назвал средиземноморской.

В России термин «бюрократия» по­является в 1824 году в Полном французско-российском словаре, в комбинации «бюрократ» и «бюрократия» с пометкой «новое», и затем достаточно быстро входит в обиход с негативным оттенком. Герцен, как Салтыков-Щедрин или Гоголь, не жалел слов для описания этой новой напасти: «Бюрократия, эта язва новейшей Европы, нигде не свирепствует, как у нас; у нас она пуще холеры». Переводом слова «бюрократия» на русский было бы «столоначальство». Первый том первого издания словаря В. И. Даля в 1863 году дает как нейтральные, так и критические значения. Спустя сто лет словарь С. И. Ожегова однозначен в осуждении: «Система управления чиновнической администрации, защищающей интересы господствующей верхушки». Последнее издание БСЭ также непреклонно. Бюрократия проявляется «…во-первых, в отрыве центров исполнительной власти от воли и решений большинства… во-вторых, в главенстве формы над содержанием…». Википедия в 2021 году не устает осуждать: «аппарат, стоящий над обществом», «негативное воздействие на экономику», «формализм», «разрыв между бумагами и реальностью», «кастовость» и «отчужденность».

Что же такое бюрократия — торжество рационального порядка или ужас иррационального произвола? Могли ли чиновники в Гейдельберге и Мюнхене так сильно отличаться от чиновников в Праге? Как во многих других вопросах переноса социальных и управленческих технологий, не идет ли и в менее развитых странах речь о карго-культе? Или гротескный образ бюрократии Кафки отражает самое важное и в Бордо, и в Мюнхене, и в Праге, и в Москве? Наконец, можно ли улучшить бюрократию или она всегда будет нести опасность? Ответ на все эти вопросы — да.

Тайна алхимической субстанции, или Утопия порядка без хозяина

Дэвид Гребер в книге «Утопия правил» замечает: «…на протяжении большей части минувшего столетия главным революционным вопросом было: как произвести в обществе кардинальные перемены, не запуская процесс, который приведет к созданию новой, насильственной бюрократии?» Автор указывает на отсутствие такой возможности и ищет временный выход в ситуативных протестах и провокациях.

Я хочу показать, что история понятия и явления дает ключи к несовершенному, но действенному ответу на этот вопрос — заказчик должен сам начать соблюдать правила и опираться на соразмерные бюрократии встречные силы и механизмы: рынок и конкуренцию, право, выборы и делиберацию и, наконец, использовать меритократию. Деятельный хозяин или заказчик бюрократии сам должен обладать принципиально небюрократической жизненной мотивацией на достижение конечного результата. Вслед за большой социологической и философской традицией я хочу показать, что взаимоотношения и взаимное влияние рынка, бюрократии и демократии дают ключи к пониманию современных обществ и к пониманию самой бюрократии.

Почему удушающая жизнь бюрократия так успешно распространилась и стала нравиться заказчикам? Как писал Макс Вебер, в Новое время бюрократия стала (казалось, навсегда) наилучшим способом координировать труд штаба и внешние по отношению к штабу взаимодействия большого количества людей для достижения масштабных целей любых заказчиков — от монархов и капиталистов до революционеров и создателей университетов. Заказчиком или создателем аппарата мог быть как человек (монарх, бизнесмен, пророк), так и группа людей (граждане, акционеры) или союз организаций (стран). Веберовская бюрократия обещает порядок, который, однако, остается иллюзией без деятельного хозяина и без порядка внешнего.

Как работает бюрократия? Суть бюрократии, согласно французскому социологу Пьеру Бурдье (1930-2002), заключает­ся в возможности передачи и умножения личной воли заказчика другими людьми на основе поручений или письменных правил и актов. Служащий в идеале заме­щает властителя, становится его руками и головой в границах своих полномочий. Философская и юридическая проработка в Новое время таких надличностных инстанций, как республика, суверенитет, корпорация, компания, в Новейшее вре­мя позволила все более широкому кругу заказчиков создавать бюрократические организации. Властитель делегирует, а на практике (против своей воли) отчуждает свою власть в пользу заместителей. Бю­рократия умножает и транслирует волю хозяина на дистанции, превращая личный авторитет и харизму в безличную власть. Рациональная же бюрократия делает это четко и эффективно за счет отчуждения личностей обоих участников от их ролей — и деперсонализации ролей и целей.

Поэтому заказчик должен постоянно убеждаться, что уполномоченные не искажают его волю. Бюрократия ведет себя как своевольный слон или даже стадо диких слонов, которых пытается направить возничий. Для ее одомашнивания нужны воля и техника воспитания, соответствующая мощи слонов. Напряженные отношения заказчиков с администрацией в XVIII-XX веках, когда исполнительные аппараты стали быстро расти, можно описать как поиск ответа на вопрос о том, где поставить запятую во фразе: «Улучшить нельзя избавиться». Многие заказчики как правых, так и левых убеждений безуспешно пытались избавиться от бюрократии: «Улучшить нельзя, избавиться!» Более адекватным оказался центристский подход: «Улучшить [можно], нельзя избавиться».

Два полюса в спектре современной бюрократии: северный и южный

Организационные формы задаются представлениями и практи­ками людей. В этом смысле бюрократия и ее модели суть набор представлений в головах людей, типичные образцы их поведения и подручная материальная инфраструктура. Для наглядности я назову один идеальный тип или полюс своеобразного спектра современных бюрократий южным, или средиземномор­ским, а второй — северным, или прусским. Метафора передает (для жителей Севера) большую твердость холодного северного типа и гибкость более теплого южного края, а также отсылает к противопоставлению глобальных «Севера» и «Юга». Так, совре­менные Германия, Голландия, Финляндия, Швеция или север Италии дают примеры скорее северной бюрократии, а юг Италии, вся Греция или Марокко и Алжир — примеры южной. Базовой единицей, которую можно характеризовать как северную или южную, будет организация. В каждой стране или отрасли можно встретить организации обоих типов.

Госорганы и компании в развивающихся странах сегодня обычно ближе к средиземноморскому типу, а в развитых странах — к северному. Два края спектра не подразумевают объяснения социальной структуры географическими факторами. Более того, ряд стран Юго-Восточной Азии привели свои бюрократии к северному типу и, как я покажу в главе о меритократии, мы обязаны древнему Китаю важнейшим аспектом северной модели. Впрочем, и на Севере одна страна нахо­дится в фазе перехода к северной бюрократии. При этом организации могут от северного полюса спектра брести к южному, если заказчики засыпают верхом на слоне. Южная бюрократия своевольна и не всегда послушна правилам, а нетерпеливые заказчики чаще хотят от нее избавиться. Осознав невозможность избавиться от слишком важного инструмента, самые опытные ищут способы его улучшить.

В узде энергичных заказчиков и в устойчивой окружающей среде рациональная северная бюрократия хорошо решает управленческие задачи, требующие стандартизации и масштаба. Напротив, для непредсказуемой внешней среды или выработки индивидуальных решений больше подойдут южная бюрократия или постбюрократические формы. При этом, как справедливо пишет Гребер, сегодня господство бюрократии скрыто в силу обыденности и универсальности. В начале XXI века выдающийся антрополог также возвращает актуальность одной из центральных тем философской и политической рефлексии XX века — бюрократизации как истока деперсонализации обществ модерна. Непреднамеренным результатом роста се­верной бюрократии на Западе оказывается стандартизация общения и вытеснение личного начала. Северная машина с ее винтиками и колесиками охлаждает социальные отношения, по мере того как она проникает в жизнь все большего числа людей изнутри и снаружи.

Если же в иерархии отношения остаются по-южному теплыми, а иногда обжигающе горячими, то правила исполняются не систематически. Воля суверена тут требует кнута, торга и угроз для обеспечения подотчетности. Южный край характеризуется как наличием правил, так и их нарушением. Этос правил здесь культурно отторгается исполнителями, а ручное вмешательство хозяина делает правила еще менее твердыми. Южная бюрократия использует запутанные, меняющиеся и не всегда применяемые акторами правила и больше работает на основе разовых поручений. Как я покажу, опираясь на исследования в Африке, ключевым аспектом южного края является стратегическая неопределенность служащих в отношении соблюдения ими правил.

Макс Вебер блестяще описал северную рациональную бюрократию, считая ее конечной точкой нелинейной эволюции, а предшествующий основной тип осмыслил как патри­мониальный. В XX веке бюрократия включала в себя все большее количество сотрудников и сфер жизни, как и пред­видел мыслитель. Но, вопреки его ожиданиям, различные ор­ганизации и страны оказывались на разных краях нового современного спектра бюрократических форм. Этот факт оста­ется не вполне очевидным как для крупных специалистов,так и для простых граждан.

Почему же мы не различаем черты одомашненной северной и своевольной южной бюрократий? Как правило, в каждой стране обычные представления заданы ощупыванием одного типа слонов, хотя разные типы сосуществуют. Например, культурные стереотипы в России не позволяют замечать молодых северных особей: гоголевские образы чиновников не дают «разглядеть» добродетели сотрудников МФЦ или бан­ков. Это приводит к досадному смешению недостатков и недооценке преимуществ двух краев спектра. Я хотел бы поспо­собствовать прояснению этого различия в умах заинтересованных читателей. Важ­ную роль в осмыслении этого момента сыграл Шмуэль Эйзенштадт, на которого я буду часто ссылаться. Фокус книги на роли поведения заказчиков или хозяев бюрократии призван подчеркнуть важность нового ракурса. Культурные нормы и степень конкурентности среды делают заказчиков более или менее склонными к одомашниванию слонов.

Какой полюс спектра лучше? Теплая средиземноморская бюрократия менее предсказуема и более коррумпирована, превращаясь в крайних случаях в «Замок» Кафки или сталинские «тройки», но при этом также бывает человечна и эмоциональна. Однако, сама того не желая, она лучше сохраняет этот «ламповый» компонент в обществе, поскольку не задает всем новый анонимный стандарт массовой дисциплины. Холодная север­ная бюрократия более строго соблюдает правила и защищает права граждан: редко берет взятки, компетентна, ее произвол ограничен, но она лишена человечности, — в пределе оборачиваясь организованным Холокостом. Именно наличием этих двух различных, но обычно неразличаемых краев спектра объясняют парадокс, о котором говорят внимательные исследователи: бюрократию ругают как за холодную безличность и следование регламентам, так и за грубый произвол.

К двум типам важно добавить степень подотчетности бюрократии конечной воле заказчика, которая определяется его мотивацией, размером администрации, количеством уровней иерархии (скажем, как утверждал Николай I, аппарат в 30 тысяч служащих и 14 рангов уже невозможно контролировать) и готовностью принципала использовать адекватные инструменты контроля и отбора агентов — меритократию, о важности которой я буду часто упоминать и расскажу отдельно в третьей главе.

Северные бюрократии более подотчетны, ибо основаны на внешней и внутренней дисциплине соблюдения правил, а южные заведомо ограничены в этом, ибо оставляют долю произвола исполнителям. В демократических режимах или наследственных абсолютистских монархиях возможна полная подотчетность бюрократии северного типа. Напротив, в авторитарных режимах, использующих выборы, элементы южной бюрократии оказываются структурно неустранимыми, так как реальные цели, которые заказчики ставят своим аппаратам, не могут быть публично заявлены.

Конкретная организация под давле­нием заказчика может перейти из текущего состояния к более четкой кристаллической решетке. Переход с юга на север, или воспитание одного слона, занимает несколько лет для организации и 30-50 и даже сто лет для системы госуправления (стада слонов) страны. При этом «прогрессивная» северная бюрократия, к счастью, не стала всем — ее ограничили, с ней взаимодействуют и ее обогащают рынок, семья, право и множество демократических и сетевых механизмов. А в последние пятьдесят лет возникли новые постбюрократические формы, о которых я расскажу в Заключении.

Где на этой карте находится Россия? Хотя географически наша страна расположена на севере, социологически на рубеже ХХ-ХХІ веков у нас была преимущественно южная бюрократия в государственном, некоммерческом и в частном секторах. Мы и есть любопытное исключение из того правила, что на географиче­ском севере обычно располагаются бюрократии северного типа. Однако прямо на наших глазах за последние двадцать лет в России начался исторический переход из состояния бюрократии южного типа к северной бюрократии — речь идет об изменении пропорции слонов разного вида. Администрация на средних и нижних этажах во многих сферах приблизилась к северному краю, а патронажные сети верхнего уровня характеризуются чертами южной, гибридной модели, где писаные правила сосуществуют с неписаными и нарушаются не­ формальными связями.

Современный обществовед, политолог или историк, услышав о чем-то похожем на прогрессивную лестницу разных форм, скептически морщится. Представления о прогрессе сегодня сданы в архив «архаики» теми людьми, которые принципиально отрицают разделение на современное и устарев­шее. Этот скепсис видится почти догматическим и заставляет умных людей игнорировать аргументы и факты. Впрочем, в нашем случае критик может быть почти спокоен — мы имеем дело не с лестницей прогресса, но с широким спектром. Оба края характеризуют модерные черты, а пропорция южных и северных слонов в конкретной стране или сфере деятельности динамична. И я хочу уделить особое внимание условиям перехода с одного края спектра к другому.

Эскиз глобальной истории требует выхода за жесткую бинарную оппозицию «представления о прогрессе — деколонизация представлений». Так, переход между двумя краями спек­тра бюрократии в Новое время не является ни линейным, ни полным, ни необратимым, и две формы сосуществуют. Как нет однозначности преимуществ северной бюрократии над южной, так нет и неизбежности перехода. Хотя наездники-заказчики направляют больше слонов с юга на север, чем наоборот.

Более искушенные и требовательные заказчики на За­паде и на Востоке в ХIХ-ХХ веках одомашнили бюрократию, отказавшись от южной, и это может указывать на нечто похожее на «прогресс». В развивающихся странах (как и на Западе в XVIII веке) чаще используют южную бюрократию с вкраплениями организаций северного типа в сферах, которые отвечают за конкуренцию с соседями или несут критически важные функции вроде сбора налогов или ядерной безопасности. Усложняет эту картину то, что одним из ключевых механизмов одомашнивания слонов в Новое время стала древняя техника вступительных экзаменов, заимствованная белыми империалистами в Китае и впервые опробованная для колонизации Индии. В последней главе я хочу по-новому переопределить современность на основе анализа этой нелинейной истории бюрократии.

Сноски:

Жак Клод Мари Венсан де Гурнэ (1712-1759) — французский экономист и государственный деятель, считается одним из основателей школы физиократов. Физиократы — школа французских экономистов эпохи Просвещения, считавших, что богатство страны основано на труде и земледелии; критиковали взгляды меркантилистов о пользе накопления золота и протекционизма во внешней торговле.

• Важность бумаг, папок, печатей и других материальных носителей для бюрократии породили целое направление исследований. См. обзор в: Захарова А., Мартыненко А. На хвосте у Левиафана: антропологические исследования бюрократии и бюрократов // Антропологический форум. 2023. № 59. С. 23-25.
• Mercier L.-S. Le Tableau de Paris: 2 vols. Paris: Mercure de France,1994. VoL. 2. Р. 137.
• Grimm F. M. Correspon­dance littéraire / éd. critique par M. Caron. Ferney-Voltaire: Centre international d’étude du XVIIIe siècle, 2018. T. XI (1764). P. 265.
• Albrow M. Bureaucracy. London: McMillan Press, 1970. C. 89.
• Каубе Ю. Макс Вебер. Жизнь на рубеже эпох. М.: Дело, 2016.
• Bensman J. Mediter­ ranean and Total Bureaucracies: Some Additions to the Weberian Theory of Bureaucracy// International Journal of Politics, Culture, and Society. 1987. Vol. 1. No. l.P 62-78.
• Кабашов С. Ю. Бюрократия. Теоретические концепции. М.: Флинта, 2017. С. 12.
• Там же. С. 28.
• Карго-культ — заимствование внешних атрибутов и ритуалов без воспроизведения содержательных аспектов имитируемого института или практики.
• Гребер Д. Утопия правил. О технологиях, глупости и тайном обаянии бюро­кратии. M.: Ad Marginem, 2016. С. 24.
• Делиберация (от лат. deliberotio — обсуждение, размышление) — процесс коллективного обсуждения различных точек зрения с целью принятия взвешенного и обоснованного решения.
• См. книгу «Авторитет» серии «Азбука понятий»
• Патримониальный штаб — форма управления, основанная на личной власти лидера, где сотрудниками являются родственники или лично зависимые. Управление осущест­вляется на основе прямых поручений и тра­диции, без формальных правил и постоянных должностей.
• См.: Захарова А., Мар­тыненко А. На хвосте у Левиафана. С. 23-47; Olsen J.P. Maybe It Is Time to Rediscover Bureaucracy // Journal of Public Administration Research and Theory. 2006.Vol.16.No.1.P.1-24.
• Далее я буду использовать понятие «заказчик» как синоним понятия «принципал», ключевого для теории организаций и экономической теории.

Дэвид Гребер (1961-2020) — влиятельный американский антрополог, анархист, активист и писатель, известный критическими взглядами на современный капитализм и бюрократию.

Шмуэль Ной Эйзенштадт (1923-2010) — выдающийся израильский социолог и историк, специалист в области теории модернизации, неопатримониализма и цивилизационного анализа.

04.05.2026

↑