Оригинал был первоначально опубликован в книге Тимура Атнашева «БЮРОКРАТИЯ, или Порядок без хозяина».

Редакция КЫРГСОЦ не разделяет мнение автора. 

Выраженные или подразумеваемые в тексте мнения, выводы и рекомендации принадлежат автору и не обязательно отражают точку зрения КЫРГСОЦ.

Содержание текста было определено его автором и не обязательно отражает позицию КЫРГСОЦ.

В третьей главе речь пойдет о самом бурном периоде в эволюции понятия и явления, когда возобновилась и усложнилась критика бюрократии и появились ее серьезные эмпирические исследования. Атака на бюрократию в середине XX века началась в ответ на ожидания полной бюрократизации мира. Прогноз Ве­бера звучал как грозное предупреждение. Другим выражением духа времени стала книга «Бюрократизация мира», опубликованная в 1939 году. (Впоследствии вышло еще две книги других авторов с таким же названием — в 1969-м и в 2015 году.) Кафкианский псевдоним Бруно Р. скрывал авторство торговца и левого активиста Бруно Рицци (1901-1977), который в свободное время писал письма Сталину, Муссолини, Гитлеру и вступил в острую полемику с Троцким. Для Рицци фашистские режимы по всей Европе, Новый курс в США и социализм в СССР объединяло движение мира к «коллективистской бюрократии».

Прямая связь между ростом бюрократии и индустриальным массовым производством, где клерки и рабочие становились винтиками машины, не вызывала сомнений у большинства интеллектуалов в межвоенный период. Вопрос состоял в том, как описать новую реальность и как соотнести ее с марксистскими и либеральными доктринами XIX века о светлом будущем: если все становится отчужденной бюрократической корпорацией, то социализм, рыночная экономика, демократия и простые человеческие отношения оказываются под угрозой. Осмысляя эту полемику, я хотел бы предложить свою формулу спора идеоло­гий второй половины XX века: кто в ответе за бюрократизацию общественной жизни и мира? И практический вопрос: какая идеология помогает лучше обуздать бюрократию?

Для правых, начиная с неоклассиче­ского либерализма Мизеса, за бюрократию отвечали левые с их планом и отказом от рынка и демократических свобод. Умеренные или центристы, такие как Парсонс, Эйзенштадт и Хабермас, видели в бюрократии исторически неудержимую производительную, но потенциально опасную силу, которую можно и нужно сдерживать балансом других автономных сил. В книге я продолжаю скорее эту линию. Как мы видели, советские лидеры, начиная с Ленина и Троцкого, считали бюрократизацию досадным наследием прошлого или своим главным врагом. Столкнувшись с неудачей радикального советского эксперимента, независимые левые теоретики на Западе, начиная с трагического визионера Вальтера Бе­ньямина, были вынуждены пересмотреть прогрессистские установки марксизма. Продолжая эту линию, левые мыслители, такие как Адорно и Хоркхаймер, указыва­ли на фатальную роль техники, коммер­циализации и научной экспертизы как причину бюрократической дегуманиза­ции и отчуждения. Так, ответственность за бюрократизацию снималась с новых левых, представлявших себя как хранителей человеческого начала и противников техники, и распределялась между осталь­ными политическими силами — правыми, центристами и советскими марксистами.

В этой главе я хочу показать, что судьба феномена оказалась не общемировой и линейной, как многим казалось до войны, а разной для каждого из трех послевоенных миров: первого (Запад), второго (СССР и страны социализма) и третьего мира. При этом общим для XX века оказался постоянный рост бюрократии и ее служащих. Ключевой управленческой и философской задачей, с которой в целом лучше справились элиты первого мира, стало объездить бюрократию. Моральной и философской задачей, с которой, возможно, лучше справи­лись жители второго и третьего миров, стала задача сохранить спонтанность и живое общение (но равно и личные связи, патронаж, произвол и коррупцию). Ибо дисциплинированная северная бюрократия не задала там безличный стандарт.

В обзоре я буду отчасти опираться на логику мир-системного анализа Иммануила Валлерстайна и Георгия Дерлугьяна, показавших структурную асимметрию развития разных регионов мира. Не разделяя большие ветви эволюции явления и понятия, мы легко скатимся к привычному брюзжанию против бюрокра­тии как всемирной болезни от Бомбея до Лондона. Наконец, вопреки мрачным предчувствиям и пророчествам Вебера, Рицци, Якоби, Адорно или Шумпетера, на Западе возникли новые и массовые формы организации, которые очевидно ведут за пределы бюрократии. Слоеный пирог организационных форм усложнился, но южная и северная администрации оста­лись самыми толстыми слоями, а структура и текстура пирога сильно различается в каждом из трех миров.

Критика и приручение бюрократии в первом мире

В этом разделе я покажу, как публичные мыслители разных политических убеждений критиковали и искали способы одомашнить бюрократию. Эмпирическое изучение социологами и антропологами конкретных кейсов, реформы-эксперименты управленцев и критические теории дали заказчикам первого мира средства приручить и дисциплинировать северных слонов, не дав им вытоптать все живое. В целом это хуже получилось во втором и в третьем мирах. Но ездок на большом животном и люди вокруг должны заплатить за мощь большую цену. Как я подчеркнул выше, следуя критической традиции осмысления модерна, ценой стала бюрократизация и деперсонализация повседневной жизни.

Окружение в центре. Апология, обуздание и критика Парсонса и К°.

Наиболее влиятельную в середине XX века теорию и сдержанную апологию бюрократии предложил основатель американской социологии Толкотт Парсонс (1902-1979). В рамках его структурно-функциональной модели общество как система адапти­руется к изменениям, а каждая подсистема отвечает за адаптацию своей функции в рамках целого. Современная ему систе­ма американского общества основана на индивидуализации, рационализации, раз­делении труда и сочетании двух векторов обществ модерна: дифференциации и интеграции различных сфер. Общий контур целого выглядит похожим на эскиз идеального режима Мьюира: свободные сообщества равных в правах граждан — конечных получателей благ (сфера ассоциации) избирают на выборные должности (сфера политики) политиков, которые контролируют аппарат (бюрократия) и принимают обязательные для всех решения, в том числе для рыночной сферы (ры­нок). В рыночной сфере также сочетаются бюрократия и «не­ бюрократическая верхушка» в виде предпринимателя или собрания акционеров.

Парсонс первым издал и ввел в научный оборот в США Макса Вебера. Прямо следуя за ним в определении бюрократии и в диагностике растущей бюрократизации, американский социолог добавляет тезис о дифференциации — взаимного отграничения (но и взаимопроникновения) автономных сфер. Новый тезис меняет картину будущего. Парсонс настаивает, что, вопреки опасениям слева и справа, бюрократия «не угрожает все смести на своем пути».

Автономия руководства по отношению к ассоциации, из­бирающей его, и — шире — «равновесие» между выборной и бюрократической компонентой современных систем функционально необходимы. Исполнительная власть нуждается в концентрации ресурсов и полномочий для решения масштабных задач. И это встречным образом требует институцио­нализации подотчетности бюрократии политикам и избирате­лям. Центрист Парсонс предлагает окружить и обуздать слона бюрократии в кольце равномощных животных иной природы.

В поздних работах социолог показывает, что ассоциа­тивные или «коллегиальные» и совещательные механизмы проникают внутрь бюрократий, расширяя горизонтальную кооперацию между ведомствами и разными специалистами. Парсонс сравнивает США как образец зрелой модернизации и социалистический СССР. Описывая эти общества как разные проявления модернизации и установки «инструментального активизма» Ренессанса и Реформации, он считает США бо­лее успешными. Современное общество, утверждает Парсонс, споря с Вебером, больше опирается на свободные ассоциа­ции, чем на бюрократическую иерархию. Ученики Парсонса начинают эмпирические исследования в организациях и, вооруженные теорией отцов-основателей, обнаруживают множество расхождений с их моделями.

Так, Роберт Мертон сохраняет вер­ность знакомому нам веберовскому опре­делению бюрократии и теории Парсонса. Ключевым вкладом Мертона в анализ бюрократии было обнаружение встроен­ной дисфункции даже у идеально работающей северной модели. Соблюдение правил, дисциплина и исключение личных отношений и эмоций — достижение администрации в США. Но для обеспече­ния этой добродетели, говорит Мертон, важен избыток или запас преданности правилам. Он достигается с помощью эмоциональной преданности сотрудников порядку как высшей ценности и отказа от адаптации к нестандартным ситуациям: «…строгое соблюдение правил, первоначально задуманное как средство, превращается в самоцель…» Следстви­ем северной добродетели являются две дисфункции:

1. строго соблюдающие форму, но не­ справедливые и противоречащие здравому смыслу решения часто возникают в нестандартных случаях;
2. введение новых правил, сильно меняющих сложившийся порядок, часто ставит вышколенную бюрократию в ступор.

Развивающий положения Мертона другой видный американский социолог Алвин Гоулднер (1920-1980) предложил оригинальный неомарксистский социологический анализ, опираясь на одно из первых эмпирических исследований управленческих практик, — исследование на гипсовом заводе. Характерно, что управление производством рассматривалось в 1954 году как случай индустриальной бюрократии, а не менеджмента. Гоулднер отталкивается от веберовского приоритета правил и заостряет вопрос об их источнике: правила навязаны извне или те, кого они касаются, участвовали в их формулировке?

Команда социолога выделила три типа порядка по этому критерию:

1. «мнимая» бюрократия — правила навязаны сверху и менеджменту, и сотрудникам, которые не считают их значимыми и не соблюдают;
2. «представительная» бюрократия, в которой менеджмент и сотрудники совместно приходят к согласию о правилах;
3. бюрократия «наказаний», которая возникает, если правило силой навязано менеджментом другой сто­роне и его соблюдение обеспечено санкциями.

В данном случае речь шла не о рабочей демократии, как у других неомарксистов, но о практиках вовлечения работников в управление. При этом «мнимая бюрократия» — это одно из имен южного полюса спектра. Постбюрократические формы конца XX века во многом выросли из практик «пред­ставительной бюрократии», замеченных Гоулднером на полвека раньше.

Учившийся в Америке французский социолог Мишель Крозье (1922-2013) и его австрийский ученик, социолог Эр­хард Фридберг (род. 1942) также спускаются на микроуровень. Исследуя организацию труда на фабриках и предприятиях во Франции в 1960-70-х годах, они показали,что модель рациональной бюрократии игнорирует неформальные отношения и личные стратегии индивидов. На языке Крозье система является продуктом действий множества акторов, каждый из которых играет за себя и свои интересы, а не просто подчиняется правилам системы. Борьба за власть возникает не в зоне формальных отношений, а в зонах неопределенности, где актор может повысить свой вес. При этом представления акторов (индивидов или групп) о своих интересах во многом задаются национальной культурой. Так, актор и система играют с друг другом. Иначе говоря, в бюрократии усиливаются южные черты в той мере, в какой серые или слепые зоны в правилах становятся предметом торга.

Еще более оригинальный и пози­тивный взгляд на дисфункции правил на микроуровне предложил американский специалист по публичной политике Майкл Липский (род. 1940). Исследования низовой администрации в США показали, что учитель, полицейский или соцработник принимают множество решений, не прописанных правилами, по каждому сложному случаю. Парадоксальный вывод Липского заключался в том, что это усмотрение не нужно устранять с помощью более четких регламентов, ибо это усмотрение в данном случае и составляет суть хорошей работы низового уровня. Лишение низовых агентов автономии в вопросах социальной заботы контр­продуктивно.

Продолжая традиции Вебера и Пар­сонса, новые поколения социологов вы­являли ограничения и дисфункции бюрократии, предлагали различные типологии и практические способы ее улучшения, а также подчеркивали пользу автономии и субъектности людей, которых оказа­лось не только невозможно, но и вредно полностью превратить в веберовские или сталинско-ленинские «винтики» больших машин.

Атака слева. Франкфуртский гуманизм против техники и дисциплины

В 1947 году основатели Франкфуртской школы Макс Хоркхаймер (1895-1973) и Теодор Адорно (1903-1969) публикуют знаменитую книгу «Диалектика Просвещения». Марксизм с его ожиданием обеднения большинства и скорой революции отступает под напором сытого общества массового потребления: создавая иллюзорные потребности, позднекапиталисти­ческая индустрия культуры делает граждан обывателями. Они гонятся за призрачным статусом через знаковое потребление и больше не готовы осознавать и бороться за свои права. Бюрократия, медиа и рынок сливаются в единую машину производ­ства иллюзий и порабощения людей корпорациями. Господство основано на научном расчете, символической манипуляции, нарциссическом потреблении и просчитанном согласии большинства исполнителей (потребителей, избирателей) подчи­няться активному меньшинству организаторов-экспертов по обе стороны Атлантики.

С другой стороны океана революция привела СССР не к освобождению, а к тому же господству техники и к еще большему насилию, чем капитализм. Национал-социализм, социализм и западный капитализм суть проявления одного типа господства, который не был знаком Марксу. Во всех трех версиях Адорно и Хоркхаймер видели корень вырождения в диалекти­ческой реализации Просвещения как проекта рационального, технического господства над природой. В XX веке политическая борьба и революционные силы, лишенные критического самосознания и порабощенные техникой, исчезают во всеобщем администрировании, манипуляции и потреблении.

Исследование Адорно «Авторитарная личность» (1950) и книга «Одномерный человек» (1964) Герберта Маркузе (1898-1979) заложили основу идеологии новых левых в 1960-х и 1970-х годах. Рабочие в США, СССР или нацистской Германии перестали быть революционным классом. По­этому классовый анализ заменяется вниманием к психологии «одномерного» человека, чье поведение сведено к расчету и потреблению. Рациональное и как бы свободное поведение индивида, выбирающего сорт печенья, квартиру с балконом, ипотечный кредит и работу на заводе или в офисе, маскирует пленение психики машинами господства: бюрократией, массовой коммуникацией и потреблением. Побег из позолоченной железной клетки, согласно франкфурт­цам, возможен лишь на индивидуальном уровне благодаря критической рефлексии и творчеству. Классическим марксистам эта перспектива казалась поражен­ческой, но она породила и продолжает порождать яркие академические, культурные и политические проекты и новые формы жизни.

В послевоенной Франции переосмысление левыми бюрократии было связано с вопросом об отношении к СССР. Коммунистическая партия Франции и та­кие философы-интеллектуалы, как Жан-Поль Сартр (1905-1980) и Морис Мерло-Понти (1908-1961), долго поддерживали все зигзаги генеральной линии сталинизма, а затем маоизма. Однако вокруг троцкистской группы и журнала «Социализм или варварство» сформировалась критическая версия демократического марк­сизма. Для Клода Лефора (1924-2010) и Корнелиуса Касториадиса (1922-1997), основавших это направление, главный политфилософский вопрос с 1945-го до 1970-х годов звучал так: как низовое освободительное движение 1917 года выродилось в циничную диктатуру бюрократии в позднем СССР, признающем только право силы и насилия?

Французские троцкисты были радикальнее Троцкого и ближе к позиции Рицци. Для них в СССР сложился бюрократический капитализм с новым классом «коллективных собственников». Советские чиновники, используя внеправовое наси­лие, эксплуатируют граждан больше, чем буржуазия при парламентской демократии и рынке. Лефор также указывал на опасность кристаллизации внутри компартии слоя функционеров и на опасность отношений господства якобы всезнающих интеллектуалов-руководителей над рабочими. Однако троцкисты признавали партию инструментом коллективного дей­ствия, в котором дисциплина и единство были условием эффективности. Эта дилемма требовала разрешения. Ответом Лефора и его коллег стала демократизация всех иерархий: рабочее самоуправление на предприятиях (которое осталось теорией) и отказ от партийных функционеров в пользу координаторов и равенства внутри партии (что было во многом реализовано во французском троцкизме, сохранившем влияние на много десятилетий).

Другой влиятельный взгляд на опасности бюрократизации послевоенного мира опирался на античную республиканскую традицию. Выдающийся политический философ XX века Ханна Арендт (1906-1975) в книге «Истоки тоталитаризма» (1951), сделавшей ее известной, показывает сходство нацизма и коммунизма — как истори­чески новых тоталитарных типов господства вождей, опирающихся на атомизирующую динамику массовых движений и террор. В книге «Vita Activa» (1958), осмысляя греческий полис как пространство личных поступков и соревнования граждан, Арендт ставит диагноз современности, во многом соглашаясь с тревогами Маркса об отчуждении и фетишизации человеческих отношений, а также с прогнозом Вебера о железной клетке.

В этом бюрократизирующемся мире господствует и пра­вит «Никто» через тиранию единодушного мнения, через бюрократию, через фикцию общего интереса и конформизм. В эпоху модерна патриархальное господство слабеет и перерождается во внешне свободные общества, на деле подчиненные деспотии конформизма. Венцом этого вырождения является бюрократия, растворяющая личную ответственность и поступки в официальной власти «Никто». Безответствен­ность делает эту сверхмощную машину опасной.

В серии репортажей для New York Times и книге «Банальность зла: Эйхман в Иерусалиме» (1963) Ханна Арендт изображает этос веберовского идеального исполнителя, не­ способного отвечать за результат и смысл действий, что становится объяснением моральной катастрофы Холокоста. В ор­ганизаторе геноцида Адольфе Эйхмане, представшем перед судом, Арендт, сама чудом избежавшая концлагеря, не нашла ни ненависти к евреям, ни особого ума. Главный ее тезис, вы­звавший грандиозный скандал, заключался в том, что этот чиновник просто хорошо выполнял свою работу. Для Арендт, как и для мыслителей Франкфуртской школы, возможность Холокоста коренилась в духе современной техники, а не была признаком вдруг случившегося регресса или варварства.

Через двадцать лет в книге «Актуальность Холокоста» (1989) Зигмунт Бауман продолжает размышления Арендт и Адорно. Он также понимает эпоху модерна как регламентацию и механизацию жизни, высшей формой которой выступает веберовская бюрократия. Модерн чреват насилием над всеми, кто не готов вписываться в по­рядок, — над чужими. И потому Холокост не только трагедия евреев и вина немцев. Вопрос «что делать с чужими» на территории Третьего рейха был решен, как любой другой вопрос, требующий адекватных средств. Мораль выведена за скобки рационального, в том числе в текстах Макса Вебера. Печи Освенцима для Баумана были следствием эффективной и рациональной бюрократии СС и соци­альной инженерии без ограничений, а не случайным эксцессом безумцев.

Поздняя левая критика бюрократии связана с переосмыслением марксистской классовой теории в применении к западным обществам и особенно к Франции 1960-80-х годов. Выдающийся французский мыслитель второй половины XX века Мишель Фуко (1926-1984) в период исследования «генеалогии власти» предложил новую перспективу анализа бюрократии как проявления дисциплинарной микровласти. Вместо привычных для социологии индивидов, акторов или классов действующим агентом для него является самостоятельная субстанция власти, которая в разные эпохи принимает разные формы. Децентрируя человека, Фуко описывает, как сама субъектность индивидов продуцируется внешней дисциплиной. Дисциплинарная логика знания и экспертизы есть основа нового типа власти, который появляется в XVII-XVIII веках в нескольких сферах жизни, осмыслявшихся до Фуко по отдельности. Власть-знание создает техники социального кон­троля и задает возможный набор стратегий и для подчинения, и для сопротивления.

В более поздний период Фуко осмысляет интимную связь научного знания об обществе как основу власти. Взгляд на общество как на технический объект управления и экспертной нормализации — правительность, или гуверментализация, — задает исторически новую логику власти, в Новое время сменившую прежнюю парадигму суверенной власти. Регла­ментация тел и здоровья принимает форму биополитики. Учителя, эпидемиологи, врачи и прочие чиновники и эксперты не безвинные создатели общественного блага и социальной защиты, но проявление этой анонимной революции управ­ления во всех сферах общества. Субъектность и грамотность человека оказывается условием подчинения экспертному знанию, например требованиям продовольственной безопасности или ношения масок во время эпидемий. Ответственный и разумный субъект нужен для подчинения.

Всемирно известный французский социолог второй половины XX века Пьер Бурдье вслед за Парсонсом принимает дифференциацию сфер и, развивая идеи Маркса, указывает на центральную роль обмена капиталами в современном обществе. Акторы своими действиями совместно создают автономные поля и соревнуются внутри этих символических пространств за максимизацию капитала и за лучшее положение относительно других людей с помощью обмена, общения и символического насилия. Владение землей, виллой или заводом — один из видов неравенства капиталов. Главным предметом анализа, обличения и рефлексии выходца из низов, сделавшего головокружительную академическую карьеру, стали культурный и символический капиталы. Во французской меритократии, благодаря которой он стал ученым с мировым именем, социолог видит скрытую структуру поддержания неравенства. Во многих эмпирических исследованиях Бурдье показывает, как наследуемый во французских семьях куль­турный капитал воспроизводит старое неравенство между образованными потомками аристократии (юристами) и необразованными потом­ками плебеев — такими, как он сам (но в себе видя исключение).

Государство и бюрократия играют главную роль в процессе дифференциа­ции разных полей капитала. Если Вебер говорит о легитимной монополии на насилие, то Бурдье полемически добавляет «монополию на символическое насилие». К ней относятся функции классификации, сертификации и подтверждения статусов (капиталов) игроков на всех основных полях, которые осуществляют юристы-чи­новники. Уголовное наказание и физическое насилие вторичны, символическое господство агентов государства первично. Почему же общество принимает любые вердикты, ранги, нормы и акты чиновни­ков как неоспоримые факты? Не соглашаясь с тезисом Вебера о рациональной легитимности, Бурдье настаивает на полу­осознанном характере согласия граждан на власть администраций. Центральную роль в «производстве согласия» занимает массовое школьное и высшее образова­ние, корни которого социолог возводит к XII веку.

Администрации производят рамки социальной реальности через формиро­вание общих представлений, в которые незаметно подмешаны нормы, иерар­хия и полуосознанное согласие на экспертные решения. Генезис новых видов капиталов связан с деперсонализацией и с тем, что из семейной власти королей над своим доменом была выделена бюрократическая власть аппарата, который олицетворяет принадлежность чиновников и самого короля безличному порядку. Отказ от патронажных связей, анонимизация и юридизация социальных отношений рассматриваются Бурдье как долгий процесс стандартизации полей деятельности, где стратегии накопления капитала за­дают базовую мотивацию людей. Капиталист может перейти от личных патронажных отношений с сотрудниками к найму и увольнению рабочей силы — благодаря стандартизирующе­му арбитражу чиновников и юристов.

Победителями в этой новой структуре господства стали не столько буржуазия, сколько noblesse de robe, наиболее образованная часть знати, связанная с юридическими профессиями и госслужбой. Этот культурный капитал семей от­крывает доступ к более значимым позициям в обществе, чем дает частный бизнес, и они получают доступ к карьере в поле бюрократии, магически производящей социальную реаль­ность и согласие на регламентацию. Бурдье и Фуко разными средствами осмысляют макроисторическую логику дегумани­зации современной жизни в терминах символического капи­тала, передающегося семьями по наследству, и анонимного экспертного знания, нормализующего поведение и сознание людей через свою власть.

Философский проект немецкого мыслителя Юргена Ха­бермаса (род. 1929), вероятно самого влиятельного в своем поколении, помогает ответить на послевоенные вызовы левому проекту, сочетая ресурсы марксистской критики, социологии, наследия Просвещения и республиканской традиции. В «Теории коммуникативного действия» (1982) и ряде других работ Хабермас, следуя за американским социологом Толкоттом Парсонсом, выделяет большие «системы» позднего капитализма: рынок и бюрократию. Хабермас признает важность и пользу автономии этих систем, создающих богатство и порядок.

Однако две системы редуцируют поведение к подчинению регламентам или к функции максимизации прибыли. Мы не можем отказаться ни от бюрократии, ни от рынка, но можем ограничивать их и искать возможность преодолеть отчуждение, опираясь на общение и жизненный мир. Безличные системы можно сдерживать фундамен­тальным коммуникативным действием, укорененным в живом опыте, — в диапазоне от беседы друзей до полемики в прессе и парламентских дискуссий. Левоцентристская линия Хабермаса была развернута в сотнях высказываний и полемик с ведущими мыслителями и общественными деятелями. Эта программа во многом задала делиберативный и республиканский повороты политической философии рубежа ХХ-ХХI веков.

Атака справа. Мировой заговор австрийских эмигрантов

Интеллектуальная атака на бюрократию справа была не менее непримиримой, чем эмпирическая критика социологов и философская критика левых. Людвиг фон Мизес в молодости увлекался идеями фабианского социализма, но экономическая теория и глубокий анализ плана привели его к пересмотру взглядов. Меньшую эффективность плановой экономики по отношению к рынку он впервые обосновал в фундаментальной работе «Социализм» (1922), которая, по словам другого великого экономиста и ученика фон Мизеса — Фридриха фон Хайека (1899-1992), «потрясла наше поколение». Для праволиберальных критиков за бюрократического слона в посудной лавке мира отвечали не монархи, а русские социалисты и европейские социал-демократы.

К концу Второй мировой войны группа блестящих австрийских экономистов, бежавших в Англию и США из ан­нексированной Третьим рейхом Австрии, заложила основы контрнаступательной доктрины неолиберализма (и отчасти либертарианства), направленной на сдерживание СССР, подобно немецким физикам, создавшим для США атомную бомбу для победы в войне с нацистской Германией. В полемике с прогрессивизмом Рузвельта и с социализмом австрийцы углубили аргументы Адама Смита о рынке и роли собственников. Напротив, за любым аргументом в пользу госбюрократии они видели социалистическую угрозу.

Интеллектуальный контекст в США и Европе был вражде­бен австрийцам. Великая депрессия подорвала веру в ры­нок: кризисы перепроизводства товаров, которые уничтожались, чтобы не уронить цену, соседствовали с бедностью мил­лионов, биржевым крахом и банкротствами. Рынок сбоил и, казалось, был несправедлив, а «Новый курс» демонстрировал пользу вмешательства государства. Марксисты, прогрессисты, Ленин и Вебер считали, что рациональное управление промышленностью делает роль собственников и рынка избыточ­ной. Конкуренция уступает место картелям и монополиям. Но австрийские экономисты были непреклонны: конкурентный рынок всегда эффективнее бюрократии для лучшего удовлетворения потребностей людей и роста благосостояния.

Собственник рискует капиталом и рассчитывает на сверх­ прибыль, стараясь лучше других удовлетворить спрос. Наемный управляющий делает то же самое, но без риска и без сверхприбыли, а потому системно проигрывает предпринимателю, ориентированному на меняющийся спрос и создающему инновации. Плановый орган без рыночного ценообразования в принципе не может рационально сравнить различные потребности людей и предложить оптимальное распределение ресурсов. В ситуации идейного противостояния США и СССР тезисы Людвига фон Мизеса, Фридриха фон Хайека и Йозефа Шумпетера были направлены на демонстрацию уникальных преимуществ капитализма над планом и собственности над менеджментом.

Людвиг фон Мизес в своих работах «Бюрократия» (1944) и «Запланирован­ный хаос» (1947) остро атакует бюрократизацию, опровергая общепринятые утверждения того времени. По Мизесу, бюрократическое управление верно опре­деляется не средствами, как описано у Вебера, а классом целей, в принципе не поддающихся оценке через рыночные цены. Проблема неэффективности администра­ции тогда носит структурный характер.

Во-первых, невыносимо дурацкое, слепое исполнение правил не досто­инство, а вынужденная замена целесо­образного действия.

Во-вторых, заимствование управлен­ческих решений из бизнеса, консалтинг или найм бизнесменов не помогут улучшить бюрократию; там, где невозможно использовать рынок, и бизнесмен в итоге будет действовать как чиновник.

В-третьих, не поможет и вовлечение избирателей в дела администрации или выборность всех служащих.

В полемическом задоре против социализма и бюрократии ученик фон Мизеса фон Хайек почти не замечает бюрократию внутри частных корпораций, лишь указывая на возможность перевести все подразделения в формат учета прибыли и потерь. На деле такой раздельный учет бизнес-единиц в корпорациях возник через пятьдесят лет, но и он обычно не идет в глубь компаний. Хайек ошибался и когда говорил о несовместимости бюрократии и бизнеса, и когда говорил о возможности обойтись без бюрократии. Но преимущества свободного рынка над центральным планом выдержали проверку временем.

Решение загадки «почему иерархические организации возникают и успешно действуют на свободном рынке?» пред­ложил выдающийся англо-американский экономист Роальд Коуз (1910-2013) в работе «Теория фирмы» (1937). Однако австрийцы не были чувствительны к аргументации, которая давала рыночное обоснование бюрократизации бизнеса и модель расчета пределов эффективности рынка и иерархии. Ставки были слишком высоки для компромиссов, чреватых впустить в политику троянского коня социализма. Страстный пропагандист фон Мизес не устает повторять, что за дискуссией о бюрократии в США скрывается выбор: «Граждане должны сделать выбор между капитализмом и социализмом или, как говорят многие американцы, между “американским” и “русским” образом жизни».

Администраторы советского Госплана неспособны точно рассчитать, куда вкладывать ресурсы и что производить, учитывая меняющиеся потребности миллионов. Благодаря предпринимательству и конкуренции рынок обеспечивает эффективный переток капиталов, создание новых отраслей и инновации. Согласно историософии Маркса, захватившей умы миллионов в мире, коммунистическая фаза шла после капитализма, опираясь на более высокую производительность труда. Если австрийцы были правы, то социализму доставалась не магистральная дорога в будущее, а узкая тропа скудного спартанского потребления и отсталости. Второй фронт австрийцев был связан с защитой демократии, где полюс зла снова олицетворял СССР, хотя среди них были расхождения в оценке будущего демократии.

Йозеф Шумпетер (1883-1950) впервые показал цен­тральную роль предпринимательских инноваций и созидательного разрушения для экономического роста, на сто лет задав новую повестку. Инновации и принятие риска — это именно то, чего не может успешно делать бюрократия. Однако он считал вероятной победу социализма в США,так как при всеобщем избирательном праве более бедное большинство будет голосовать за тех, кто предложит больше льгот и пособий, и в итоге — за социализм. Напротив, фон Хайек и фон Мизес верили не только в рынок, но и в американскую демократию.

Не соглашаясь с пессимизмом Шум­петера, они ставили на то, что смогут повлиять на выбор избирателей. В США клерки множатся не по воле тирана, од­ной партии и репрессий, а по запросу граждан. Избиратели и Конгресс проголосовали за «Новый курс». А потому задача убедить избирателя как рационального заказчика забрать у бюрократии избыточные полномочия была вполне осуществима. Австрийцы предложили стратегию по перехвату повестки у либеральных «прогрессистов», говоривших о регулируемом капитализме, и у социалистов, требовавших отказа от рынка.

В 1947 году по инициативе фон Ха­йека около сорока экономистов, историков и философов собираются в швейцарском местечке Мон Пелерин с целью продвижения и развития принципов (нео) либерализма в экономике и политике. Будущие нобелевские лауреаты, министры финансов и политические лидеры хотели противостоять глобальному тренду государственного планирования в его кейнсианской и марксистской формах. Участники встреч смогли наметить новую повестку в экономических и социальных науках и дать политическую и философскую основу того, что стало неолибе­ральным порядком. Следующий раздел продолжает рассказ об этой идейной традиции.

Атака из будущего. Друкер и Нисканен теснят бюрократию

Троцкист и молодой американский философ Джеймс Бернхам (1905-1987) выходит из Социалистической рабочей партии США после вторжения Сталина в Польшу и становится консерватором. Бестселлер Бернхама «Революция менеджеров», опубликованный в 1941 году, утвердил представление о том, что управление перешло от собственников к менеджерам. Потеря рычагов оперативного контроля в перспективе означала потерю собственности. Поздний диагноз Троцкого о новом управленческом классе в СССР как бы переносился на США.

Бернхам настаивал, что менеджеры с дипломами инженеров или физиков выполняют не экспертную, но управленческую функцию. Конвейерное производство привело к упрощению задач для рабочих, но к усложнению управления, что дало менеджерам больше ответственности и власти. Сохраняя марксистскую формационную рамку, но меняя ее содержание, Бернхам пишет, что на смену класса буржуазии (капиталистов) на рынке приходит новый класс образованных управленцев. Как мы видели, австрийские экономисты оспорили тезис о ненужности собственника-предпринимателя, но указание на новую роль менеджмента стало вехой в критике бюрократии. Типичный менеджер в этот пери­од на деле перестал быть бюрократом? Во многом да.

Бюрократия в США на языке социологов, консультантов и политиков долго означала как бизнес, так и государственные учреждения. Однако после 1945 года из бюрократии выделяют менеджмент. С легкой руки еще одного выдающегося американца австрийского происхождения Питера Друкера (1909- 2005) «менеджмент» был удостоен серьезного осмысления, что позволило заметить новые явления в управленческих иерархиях. Самые успешные руководители фирм в динамичной конкурентной среде (а не в контексте стандартных задач госбюрократий) стали действовать на основе новых принципов, отличных от тех, что описывали Вебер, Ленин или Вудро Вильсон.

Менеджеры чаще принимают самостоятельные решения вместо следования правилам, гибко реагируют на новые обстоятельства — у них появилась ответственность за результат и ослабла дисциплина правил. В быстро меняющейся рыночной среде возникла другая организационная модель, появление которой исключали и Вебер, и фон Хайек. А «старая» бюрократия, суженная до госуправления и традиционного индустриального бизнеса, лишилась монополии на рациональность и стала предметом еще более громких атак правых публицистов, мыслителей и политиков.

В начале 1960-х годов и под влиянием австрийской школы американские экономисты Джеймс Μ. Бьюкенен (1909-2013), Гордон Таллок (1922-2014) и Уильям Нисканен (1933-2011) — двое из троих были членами «Мон Пелерин» — создали новый язык и систему аргументов, известную как теория общественного выбора (public choice). В совместной книге будущего нобелевского лауреата по экономике Джеймса Μ. Бьюкенена и его ученика Гордона Таллока «Расчет согласия: логические основания конституционной демократии» (1962) авторы перевели политические вопросы представительства на язык взаимовыгодных сделок между рациональными агентами. Общественное благо превращается в оптимальную сумму частных выгод избирателей, которую искажают политики и чиновники. А госбюджет видится всегда как трата, требующая прямого согласия налогоплательщиков. Идентификация гос­бюджета и личного кармана граждан стала главным политическим оружием этой школы мысли против бюрократии.

Книга Таллока «Политика в бюрократии» (1965) применяла новаторский подход «эгоистического расчета» к микроуровню исполнителей в организации. Таллок утверждает, что госбюрократии функционируют не за счет добродетелей служения общему благу и закону, а лишь за счет частных мотивов служа­щих. Позднее он ввел понятия «ренто­ориентированное поведение» и «пара­докс ренты», чтобы показать стратеги­ческие возможности злоупотребления и неформальных альянсов между бизнесом, политиками и чиновниками в ущерб общему благу и бюджету. Выход Таллок видел в усилении местного самоуправле­ния и сокращении госаппарата.

Решающим шагом в консолидации нового взгляда стала работа Уильяма Нисканена «Бюрократия и представительное правление» (1971), написанная при поддержке Таллока. В ней появляются расчеты и формулы, связывающие в единую систему демократию, бюрократию и рынок. Нисканен вводит понятие «политик-спонсор». Спонсор каждого ведомства (бюро) от лица избирателей принимает решение о ежегодном бюджете, и чиновники жизненно зависят от него. В рамках модели Нисканена именно рациональный бюрократ стремится максимизировать свой бюджет в обмен на миними­зацию производимых им благ (услуг). Асимметрия информации о реальном положении дел позволяет исполнителю обыгрывать своих избирателей.

Стратегия теоретиков общественного выбора заключа­лась в том, чтобы переосмыслить общественные отношения в терминах экономической выгоды рациональных агентов, но сохранить республиканскую идею общественного блага. Что давало фундаментальные основания критиковать и американскую бюрократию, и тоталитарный социализм, при этом апеллируя к здравому смыслу и расхожему недовольству чиновниками. Эта комбинация давала шанс переубедить не только интеллектуалов, но и американских избирателей, в которых верили фон Мизес и фон Хайек.

Вместе с концепциями ученых Чикагской экономической школы, таких как Милтон Фридман, развивавших принципы свободного рынка в новых макроэкономических моделях, последовательная критика госбюрократии и ее «опасных связей» с избирательной системой стала платформой Рональда Рейгана и Маргарет Тэтчер. Она включала снижение налогов, сокращение расходов бюджета и ограничение регулирования в экономике, а также приватизацию предприятий (в Великобритании) и сокращение госаппаратов. Как считают многие наблюдатели, консерваторы в итоге произвели революцию, результатом которой стал современный неолиберальный миропорядок.

Серия реформ Рейгана и Тэтчер также привела к революции в государственном управлении. В промежутке с 1980-го по 1990 год «публичная администрация» превратилась в «новый публичный менеджмент» (New Public Management, NPM). Согласно классическому описанию специалиста по управлению Кристофера Худа, переход от старой модели бюрократии к NPM означал следующее: сдерживание роста госрасходов и количества госслужащих, приватизацию госкомпаний и частичную приватизацию госфункций (аутсорсинг, включая, скажем, частные тюрьмы в США), децентрализа­цию и дебюрократизацию госслужбы. Последняя означала фокус на достижение объективно измеримых ключевых результатов (KPI) главами каждого ведомства и, в пределе, каждым служащим. Возникшие в конкурентной и нестабильной бизнес-среде практики менеджмента, осмысленного Друкером и другими, были перенесены в госуправление, где конкурентного давления рынка нет.

Реформы NPM задали новую парадигму государственного управления во всем мире и добавили новые практики, а также поменяли язык и нормативную базу. Впрочем, скромные результаты внедрения управления по результатам (КРI) в развитых странах и численный рост вместо сокращения бюрократии говорят о том, что, как и предполагал фон Мизес, заменить рынок четко «измеримым результатом» очень-очень трудно. Вопреки ожиданиям фон Хайека и бюрократию не получилось заменить эмуляцией рын­ка. Наиболее адекватной для описания исторической динамики бюрократии в XX веке в первом мире оказалась по­ствеберовская модель Парсонса и его учеников, указавших на важность автономии и взаимного сдерживания социальных подсистем и невозможность отказаться от ни от северной, ни от южной бюрократии.

Сноски:

Rizzi B. La Bureaucratisation du Monde. Paris: Éditions du Sagittaire, 1939.

Jacoby H. Die Bürokratisierung der Welt: Ein Beitrag zur Problemgeschichte. Berlin: Duncker & Humblot, 1969; Hibou B. Bureaucratisation du monde à 1ère néolibérale. Paris: La Découverte, 2015.

См. книгу «Демократия» серии «Азбука понятий»

Иммануил Валлерстайн (1930-2019) -американский социолог и историк, разработавший неомарксистскую теорию мир-системного анализа, которая рассматривает мир как единую капиталистическую систему, разделенную на центр, полупериферию и периферию, для объяснения несправедливого распределения богатства и власти. Георгий Дерлугьян (род. 1961), рос­сийско-американский социолог и историк, известен применением этой теории к изучению социальной и политической динамики в постсоветских странах и Африке.

См. книгу «Общество» серии «Азбука понятий»

Парсонс Т. Система современных обществ. М.: Аспект Пресс, 1998. С. 155.

Роберт Кинг Мертон (1910-2003) — ведущий американский теоретик социологии, ученик Парсонса. Известен работами по теории среднего уровня, аномии и др. Автор понятий «непреднамеренные последствия», «дис­функции» систем, а также «бюрократическая рутина» и «выученная беспомощность».

Мертон Р. Социальная теория и социальная структура. M.: ACT; Хранитель, 2006. С. 326

Couldner A. W. Patterns of Industrial Bureau­cracy. Glencoe, IL: Free Press, 1954.

Франкфуртская школа — группа немецких философов и социологов, связанных с Институтом социальных исследований во Франкфурте-на-Майне, основанным в 1923 году. Сначала в Германии и затем в США школа разрабатывала критическую теорию, объединяя идеи марксизма, гегельянства и фрейдизма для критического анализа современного массового общества, техники, культуры и политики. Основными представи­телями школы являются Макс Хоркхаймер, Теодор Адорно, Герберт Маркузе и Юрген Хабермас.

Хоркхаймер М., Адорно Т. Диалектика Просвещения: Философские фрагменты. М.: Академический проект, 2002.

Lefort C. Éléments d’une critique de la bureaucratie. Paris: Gallimard, 1979; Costoriadis C. La société bureaucratique. Paris: Éditions 10/18,1973.

Зигмунт Бауман (1925-2017) — польско-британский социолог и философ, известный своими работами по со­циальной теории, постмодернизму, бюрократии и анализу современных обществ. Бауман ввел концепцию «жидкой современности» для описания состояния постоянной нестабильности и неопределенности в постмодернистском мире, где традиционные социальные структуры и идентич­ности размываются.

Биополитика — набор техник контроля над населением через экспертное управление жизнью и телами людей на уровне гигиены, физического и ментального здоровья.

Людвиг фон Мизес (1881-1975) — выдающийся австрийский экономист и политический философ, основатель Австрийской школы экономической мысли. Его работы оказали значительное влияние на развитие либеральной и неолиберальной экономической и политической теории.

Фабианский социализм — движение, получившее свое название по имени римского полководца Фабиана Максима Кунктатора, тактика которого состо­яла в выжидании и из­матывании соперника. Фабианский социализм ратовал за постепенные реформы и мирный переход к социалистическому обществу без революции. Членами Фабианского общества, основанного в Великобритании в 1884 году, были такие деятели, как Джордж Бернард Шоу и Сидни Уэбб, активно участвовавшие в разработке и продвижении социальных и экономических реформ.

Великая депрессия — глобальный экономический кризис, который начался в 1929 году в США в результате краха фондового рынка и банковской паники и сопровождался резким падением производства и безработицей. США с программой президента Рузвельта «Новый курс» предприняли меры по стимулированию экономики и поддержке безработных.

Мизес Л., фон. Бюрократия. М.: Дело, 1993. С. 14.

См. книгу «Экономика» серии «Азбука понятий»

Кейнсианство — экономическая политика, разработанная Джоном Мейнардом Кейнсом (1883-1946), которая подчеркивает роль государственного стимулирования экономики для стабилизации деловых циклов и обеспечения полной занятости в ответ на Великую депрессию и после Второй мировой войны.

Общественно-экономические формации в марксизме — это последовательные стадии исторического развития общества (например, феодализм, капитализм и др.), опре­деляемые способами производства и экономическими отношениями. Каждая формация характеризуется своим типом собственности на средства производства и характером классовых отношений.

Buchanan J.M., Tullock G. The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy. Ann Arbor, Ml: University of Michigan Press, 1965.

Tullock G. The Politics of Bureaucracy. Washington, D. C.: Public Affairs Press, 1965. P. 228.

Niskanen W. A. Bureaucracy and Representative Government. Chicago: Aldine-Atherton, 1971.

Чикагская школа — направление экономической мысли, возникшее в Чикагском университете в середине XX века, известное своими исследованиями в области свободного рынка и монетаризма. Милтон Фридман, один из ведущих представителей Чикагской школы, внес значительный вклад в развитие теорий о роли денежной массы в экономике. Он утверждал, что контроль над денежным предложением является ключевым фактором в управлении экономикой, и критиковал кейнсианскую политику государственного вмешательства.

Hood С. Public Management for All Seasons? // Public Administration. 1991.Vol.69.No.l. P.5-19.

05.07.2026

↑